home

ONDERSTEBOVEN
Tijdschrift van DISK

BESCHEIDEN RESULTATEN REÏNTEGRATIEBELEID

OndersteBOVEN, 18(2004)3
door
Gerard van Eck

Inleiding
Nieuwe regels en financiële prikkels
Concurrerende reïntegratiebedrijven
Niet geprofiteerd
Vragen

Inleiding

De overheid richt zich nadrukkelijk op vermindering van de afhankelijkheid van uitkeringen. Veel tijd, geld en moeite wordt gestoken in de reïntegratie van uitkeringsontvangers. Er is zelfs een heuse reïntegratiemarkt gecreëerd. Maar wat levert dit op arbeidsdeelname gerichte beleid eigenlijk op?

Vanaf het begin van de jaren negentig is het beleid van de overheid steeds meer gericht op het reïntegreren van mensen met een uitkering naar betaalde arbeid. Voor die tijd werden mensen zonder werk nauwelijks gestimuleerd tot en ondersteund bij het vinden van een baan. Uitkerende instanties en arbeidsbureaus hadden op dit vlak weinig te bieden: niet alleen omdat er te weinig banen waren, maar ook omdat het benodigde instrumentarium ontbrak. In plaats daarvan konden de 'slachtoffers' van de economische ontwikkelingen gedurende de jaren zeventig en tachtig rekenen op inkomensbescherming.
In de tweede helft van de jaren tachtig kwam dit sociaal beleid steeds meer onder druk te staan. Met name financieel-economische argumenten werden aangevoerd: vermindering van de uitgaven voor sociale zekerheid en toename van de arbeidsparticipatie zouden goed zijn voor de economie. Maar ook sociale overwegingen speelden een rol: het sociaal beleid zou mensen niet alleen beschermen tegen armoede, maar ook uitsluiten van mogelijkheden volwaardig aan de samenleving deel te nemen. Geleidelijk verschoof het zwaartepunt van het sociaal beleid dan ook van bescherming naar participatie. Deelname aan betaalde arbeid werd en wordt gezien als hét middel tegen armoede en sociale uitsluiting.

omhoog

Nieuwe regels en financiële prikkels

Midden jaren negentig is in de sociale zekerheid de aandacht verlegd van uitkeringsverstrekking naar uitstroombevordering. De overheid heeft een groot aantal maatregelen genomen om de reïntegratie van uitkeringsontvangers te bevorderen. Er zijn wetswijzigingen doorgevoerd die een verblijf in de sociale zekerheid minder aantrekkelijk maken. De duur en - in mindere mate - de hoogte van bepaalde sociale uitkeringen is ingeperkt. Ook is het beroep op WW en WAO teruggedrongen door aanscherping van de toelatingsvoorwaarden. Verder hebben groepen bijstandsgerechtigden te maken gekregen met een arbeidsverplichting (alleenstaande ouders, partners van bijstandsgerechtigde werklozen en werklozen ouder dan 57,5 jaar).
Naast wijzigingen in de sociale zekerheidswetgeving maakt de overheid ook gebruik van financiële prikkels. Een fiscale arbeidskorting moet het voor uitkeringsgerechtigden lonender maken om weer te gaan werken. En werkgevers worden in steeds grotere mate financieel verantwoordelijk gesteld voor het ziekteverzuim onder hun personeel. Daarnaast worden ze via loonkostensubsidies gestimuleerd om arbeidsgehandicapten en (langdurig) werklozen in dienst te nemen.

Verder is een aantal wetten ingevoerd die specifiek tot doel hebben de reïntegratie te bevorderen. De Wet Verbetering Poortwachter (WVP), de Wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten (REA) en de Sluitende Aanpak dienen ertoe uitkeringsafhankelijkheid zo niet te voorkomen dan toch van korte duur te laten zijn.
In de WVP is vastgelegd welke inspanningen de werkgever én de zieke werknemer moeten verrichten om de laatste weer aan het werk te krijgen. Beide partijen zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie. Samen stellen ze een plan van aanpak op. De werkgever dient er alles aan te doen om de werknemer bij het eigen dan wel een ander bedrijf te herplaatsen. De werknemer is op zijn beurt verplicht een passend aanbod te aanvaarden. Het aantal WAO-aanvragen is mede dankzij de WVP aanzienlijk afgenomen.
Van de wet Rea kunnen werknemers en werkgevers gebruik maken. Daarin zijn maatregelen samengebracht die de (re)integratie van arbeidsgehandicapten moeten bevorderen. Instrumenten die de wet REA biedt zijn: aanpassing van de werkplek, scholing en begeleiding van de arbeidsgehandicapte, proefplaatsing, persoonsgebonden voorzieningen, loonaanvulling, starterskrediet voor zelfstandigen en onderwijsvoorzieningen. Het gebruik van het REA-instrumentarium is sterk toegenomen, maar nog altijd niet meer dan een druppel op de gloeiende plaat.
De Sluitende Aanpak houdt in dat werklozen, die er zelf niet in slagen weer een baan te vinden, binnen zes tot twaalf maanden een aanbod krijgen dat hun kans op werk vergroot. Daarbij kan het gaan om een sollicitatietraining of een extra scholing, maar ook om deelname aan sociale activering of aan een hulpverleningstraject. Ook kan een aanbod in de vorm van een gesubsidieerde arbeidsplaats worden gedaan. De doelgroep van de Sluitende Aanpak is inmiddels uitgebreid met langdurig werklozen.

omhoog

Concurrerende reïntegratiebedrijven

Niet alleen werknemers en werkgevers, maar ook de uitkeringsinstanties ondervinden de consequenties van de toenemende nadruk op reïntegratie. Met name belangrijk is het onderscheid tussen publieke claimbeoordeling en uitkeringsverstrekking, en private reïntegratie. Centra voor Werk en Inkomen (CWI's) hebben tot taak nieuwe werkzoekenden te registreren en vast te stellen welke reïntegratie-inspanningen eventueel nodig zijn. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de gemeenten zijn verantwoordelijk voor de beoordeling van aanvragen om en eventuele verstrekking van een sociale uitkering. Daarnaast hebben ze ook een aansturende rol in het reïntegratieproces. Gemeenten hebben er met de invoering van de Wet Werk en Bijstand financieel belang bij het aantal mensen met een uitkering zo laag mogelijk te houden. Ze zijn daarbij vrij hun reïntegratiebeleid in te vullen.
De feitelijke uitvoering is echter uitbesteed aan private reïntegratiebedrijven. Er zijn inmiddels zo'n 700 bedrijven die met elkaar concurreren om de bemiddelingstrajecten die UWV en gemeenten uitbesteden. Een deel daarvan verzorgt complete trajecten van inkoop tot bemiddeling naar werk. Een ander deel verleent enkel specifieke diensten die deel uit maken van een reïntegratietraject. De commerciële bureaus krijgen betaald wanneer hun inspanningen leiden tot een geslaagde duurzame plaatsing. Voor de volgens verwachting goed bemiddelbaren op basis van no cure, no pay, voor de overigen op basis van no cure, less pay. Wanneer de plaatsing ten minste 12 maanden duurt krijgen de bedrijven daarbovenop nog een bonus.

omhoog

Niet geprofiteerd

Waartoe heeft het reïntegratiebeleid van de overheid inmiddels geleid? Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) bracht vorig jaar het rapport De uitkering van de baan uit. Het SCP concludeert dat de resultaten over de periode 1992-2002 bescheiden zijn. Nederland telt bijna 1,5 miljoen mensen met een arbeidsongeschiktheids-, werkloosheids- of bijstandsuitkering. De uitstroom naar een baan van mensen die bemiddelbaar zijn (circa 275.000), is in de onderzochte periode slechts licht gestegen. Het aantal WW'ers dat binnen een jaar (gedeeltelijk) uitstroomt steeg van 52% naar ongeveer 57%. Bij bijstandsgerechtigden nam het aandeel toe van 20 tot 27%. De uitstroom uit de WAO is onveranderd laag gebleven; wel nam de combinatie werk en uitkering toe.
Uitkeringsontvangers hebben betrekkelijk weinig geprofiteerd van de groei van de werkgelegenheid in de periode 1995-2001 (circa 1,2 miljoen banen). Het aantal mensen in de bijstand en WW is in die jaren weliswaar gedaald, maar minder dan op grond van de groei van de werkgelegenheid had kunnen worden verwacht. Het aantal WAO'ers is zelfs toegenomen. De beschikbare vacatures zijn vooral opgevuld door herintreders, schoolverlaters en werkenden die een andere baan zochten. Wel weten uitkeringsontvangers die het werk (deels) hebben hervat, hun baan meestal voor langere tijd te behouden. Zo'n 80% blijkt een jaar later nog steeds aan het werk te zijn. Volledige uitstroom naar betaald werk komt vooral voor onder mensen die reeds werkten naast hun uitkering. Ook actief zoekgedrag blijkt in belangrijke mate de kans op werkhervatting te vergroten. Bepaalde groepen lopen daarentegen grote kans in de uitkering achter te blijven. Dit geldt met name voor 50-plussers. Bij WAO'ers wordt de kans om te reïntegreren nog kleiner naarmate men langer een uitkering ontvangt. Bij WW'ers en bijstandscliënten zijn vooral vrouwen en - met name in tijden van economische achteruitgang - allochtonen in het nadeel.
Het is de vraag of de toegenomen uitstroom naar betaald werk het gevolg is van de genomen beleidsmaatregelen of van de economische hoogconjunctuur. In de huidige periode van economische recessie moet blijken in hoeverre het reïntegratiebeleid echt effectief is. Voor reïntegratiebedrijven is het nu veel moeilijker om uitkeringsontvangers aan werk te helpen. In 2001 heeft het UWV voor het eerst bijna 80.000 mensen aangemeld voor een reïntegratietraject. Ruim 67.000 daarvan zijn in bemiddeling genomen door één van de reïntegratiebedrijven, iets minder dan een kwart van alle wettelijk reïntegreerbare uitkeringsontvangers voor wie UWV in dat jaar verantwoordelijk was. Het UWV had als doelstelling dat gemiddeld 35% van de aangemelde arbeidsongeschikten en werklozen (ruim 23.000 trajecten) uiteindelijk werk zouden vinden. Dit percentage werd op 1 juli 2003 bereikt, terwijl er op dat moment nog 16.000 trajecten liepen. 25.500 trajecten waren toen al zonder resultaat beëindigd. In de navolgende contractjaren is het aantal plaatsingen op de arbeidsmarkt echter met circa een kwart teruggelopen.

omhoog

Vragen

Niet alleen vanwege het beperkte aantal beschikbare banen, maar ook om andere redenen roept het reïntegratiebeleid vragen op. Zo valt te betwijfelen of het op arbeidsdeelname gerichte beleid ook werkelijk leidt tot minder sociale uitsluiting en armoede. Komen uitkeringsontvangers die het werk kunnen hervatten wel in aanmerking voor duurzame en goed betaalde banen? Of komen ze van de regen in de drup terecht? En worden ze door de uitvoeringsinstanties niet te veel gedwongen hun uit het oogpunt van sociale participatie belangrijke, maar niet-betaalde activiteiten (zorgtaken, vrijwilligerswerk) op te geven? Voor dit soort vragen hebben beleidsmakers weinig aandacht. Hoe sociaal hun pleidooi voor reïntegratie soms ook klinkt, het terugdringen van het beroep op uitkeringsregelingen voert de boventoon.
Beleidsmakers zijn zich ook onvoldoende bewust van de belemmeringen die mensen met een uitkering ervaren bij het zoeken van werk. Werkgevers selecteren bij de werving van nieuw personeel vooral op zaken als leeftijd en gezondheid, wat nadelig is voor de reïntegratiekansen van oudere en minder gezonde uitkeringsontvangers. De arbeidsmarkt is dus selectief toegankelijk. Voor mensen die niet voldoen aan de door werkgevers gevraagde kwalificaties, is er - uitzonderingen daargelaten - geen plek. Het beleid van het huidige kabinet om mensen sneller te laten doorstromen van gesubsidieerde naar reguliere arbeid maakt het alleen maar moeilijker. Voor de notie dat iedereen recht heeft op passend werk is geen ruimte.

Ook valt het nodige op te merken over de trajectbegeleiding door uitvoeringsorganen en reïntegratiebureaus. Een duurzame geslaagde plaatsing betekent niet zonder meer dat daar een kwalitatief hoogwaardig traject aan voorafgegaan is. Reïntegratie is voor alles mensenwerk, dat wil zeggen dat de communicatie tussen consulenten en cliënten van cruciaal belang is. Te vaak echter sluiten trajecten niet aan bij de wensen en mogelijkheden van cliënten.

Het SCP-rapport 'De uitkering van de baan' is te downloaden via de website www.scp.nl.

omhoog

Klik hier voor het artikel 'Oog voor bredere context'.

Naar andere artikelen OndersteBOVEN

home